欧盟IPI调查，中国医械企业出海会受影响吗?

欧盟对中国医疗器械采购的市场准入进行国际采购工具（International Procurement Instrument, IPI）调查后，认为存在欧企在华该市场“被歧视”的现象，并宣称或将采取后续限制中企参与欧盟公开招标”做法。

 

欧盟去年4月宣布启动中国医疗器械采购的市场准入调查。这也是欧盟首次动用2022年通过的国际采购工具（IPI）展开调查，该法规旨在促进公共采购市场准入方面的互惠。经过九个月的调查后，欧盟在1月14日发布调查报告称中方“借助一个复杂的法律、目标和实践的网络”，最终导致国内企业相比欧洲企业在全国各地各类医疗器械的采购方面持续享有“不公平且重大的优势。”

该报告指出了中欧在医疗市场监管方面的显著差异，并特别关注了这些差异对中国医疗器械出口的影响。报告指出，“欧盟医疗器械供应商在参与中国公开招标时未获得公平机会，这可能导致中国供应商在欧洲市场受限”。

欧盟贸易专员塞夫科维奇（Maros Sefcovic）说：“虽然我们继续把对话作为寻找解决方案的第一步，但我们随时准备采取果断行动，捍卫公平竞争的环境，支持公平竞争。”欧盟一直对中国采购市场准入渠道问题感到“不满”，欧盟官员去年访华时，曾多次提出相关问题。知情人士透露，在为期九个月的调查过程中，企业和官员之间的磋商未能得出双方都可接受的解决方案。

 

可能的措施

欧盟公共采购市场是世界上最大、最容易进入的市场之一。此外，2015年至2023年，中国对欧盟医疗器械出口激增超过100%。欧盟此次发布的调查报告强调，“中国政府的医疗采购招标政策鼓励国产化，这意味着在公开招标中，国产医疗器械供应商往往享有优先权。这种政策对外国供应商，特别是欧盟的医疗器械公司，构成了市场进入的障碍。”此次欧盟的调查显示，这种偏向性采购行为可能导致欧盟采取对等措施。

报告详细描述了欧盟准备对中国实施的对等措施：
限制或排除中国竞标者参与欧盟政府合同：这意味着欧盟可能会在其公共采购中限制或完全排除中国供应商的参与，以对等对待中国对欧盟企业的限制。

对中国投标者扣分：在未来的五年内，欧盟可能会在评估投标时，对中国供应商的投标进行额外扣分，以平衡中国市场对欧盟供应商的不利条件。

 

中国医疗器械企业的全球化布局

面对这一挑战，中国医疗器械企业必须提前做好准备。近年来，中国医械企业一直在进行全球化布局，尤其是欧洲市场，一直是国内企业的必争之地。例如，迈瑞医疗在2022年的欧洲业务收入为19.9亿元，占总收入的6.6%，尽管这一比例并不算大，但欧美市场对于中国医疗器械企业来说，具有重要的战略意义，是企业未来增长的关键。

君联资本董事总经理王俊峰曾预测，未来医疗器械企业的国内市场将解决基本的生存问题，而海外市场将决定企业能否实现更大的发展。2022年中国医疗器械市场规模已突破9000亿元，而全球市场规模是中国的四倍。欧美市场作为全球医疗器械的主要市场，其支付方主要是商业保险，这为中国医疗器械企业提供了避免价格战的可能性，从而寻找到第二增长曲线。

迈瑞医疗在今年4月曾回应道：中国政府对于鼓励采购在中国生产的医疗器械的政策明确指向于政府采购，这并不违反包括WTO在内的现有国际贸易体系的相关规定。和中国做法相似甚至更极致的是，美国联邦政府医院的采购完全只考虑美国国产产品。

事实上，欧盟启动的所谓调查并没有充分的事实依据。在中国，欧洲的医疗器械仍然占据着庞大的市场份额。尽管中国政府鼓励医疗器械的国产替代，但政策指向的是在中国生产的医疗器械，而非特定中国品牌。

过去几年，由于国产技术的成熟，高端医疗设备跨国企业在中国的市场占有率确有下降，但到今天为止，他们仍然占据国内绝大部分市场份额。根据《中国医疗器械行业发展现状与趋势》的数据，中国80%至90%的高端医疗器械目前仍然依赖进口，如高端放疗设备、核磁共振设备等。

虽然部分外资医疗器械已经实现了在中国的国产化，但核心零部件、原材料、制造设备和检测设备等仍需进口。在出口方面，中国医疗器械出口的主要产品包括小型设备、IVD产品、血管介入产品等，以低值耗材为主。中欧之间在医疗器械贸易上具有很强的互补性。

中国医疗器械企业在全球化进程中，需要面对的不仅是国内市场的竞争，还有国际市场的不确定性。欧盟的IPI调查虽然给中国企业带来了新的挑战，但也为中国企业提供了反思和调整全球化战略的机会。

 

什么是IPI？

欧盟的IPI是一项针对非欧盟国家在公共采购领域的政策和做法的调查工具。IPI的主要目标是规制或限制第三国企业进入欧盟公共采购市场，并将其作为第三国政府采购市场开放谈判的筹码。IPI条例适用于欧盟现行公共采购、公用事业、特许经营权相关程序。

IPI条例的调查对象为“第三国措施与做法”，即第三国政府或其他市场采购主体采取的法律、法规或行政措施、程序、做法等，而非针对具体产业、企业或者产品的调查。这些措施与做法可能包括第三国在公共采购中对外国货物、服务和工程的歧视性措施，以及其对本国货物、服务或者经济运营者的补贴或者其他支持。

IPI措施所针对的公共采购需达到一定门槛：工程与特许权项目估值1500万欧元以上（不含增值税）、货物与服务规模500万欧元以上（不含增值税）。IPI措施由发包机构或实体具体执行，主要包括对来自第三国经济运营者投标的评估分数最多扣减50%得分，或者排除第三国经济运营者投标。

欧盟在2012年提出IPI这一工具，最初是为了应对在《政府采购协定》（GPA）以及与其他国家进行的双边或多边协议中，欧盟公共采购市场的开放程度高于其他成员国如美国和日本的情况。同时，考虑到中国、巴西、印度和土耳其等未加入GPA的国家对欧盟市场的影响，以及新兴经济体的快速发展，欧盟认为有必要保护其企业免受不公平竞争。

2016年，欧盟委员会在2012年版IPI草案的基础上作了相应修订。2021年，欧盟27个成员国首次在IPI适用的意见上达成共识。2022年，历经十年的磋商和酝酿，欧洲议会和欧盟理事会正式通过了IPI法案。

在2024年4月24日，欧盟首次动用IPI对中国医疗采购进行调查，旨在消除对中国政府偏袒本土供应商的担忧，确保其公共采购市场的公平与开放。这一系列举措不仅反映了中欧在医疗市场监管上的分歧，也表明了欧盟保护其国内产业的决心，对中国医疗器械的国际市场拓展产生了直接影响。

在国际市场上，其他国家也采取了各种对等措施来应对在国际贸易中感受到的不公平竞争，特别是在政府采购和市场准入方面。这些措施通常是针对特定国家的政策，旨在保护本国产业或纠正贸易失衡。以下是一些例子：

美国：买美国货法案（Buy American Act）：此法案要求在美国政府的采购中优先选择美国制造的产品，除非在价格、质量或供应链上存在显著优势。美国有时会强化这一法案，以对抗其他国家的保护主义措施。

关税和贸易壁垒：美国对某些国家产品实施高关税，或者通过反倾销和反补贴措施来限制进口，尤其是在认为其他国家对美国企业不公平竞争时。

日本：政府采购中优待本国企业：尽管日本是《政府采购协定》（GPA）的成员，其政府采购系统仍倾向于支持国内供应商，特别是在技术和服务领域。

非关税壁垒：日本通过复杂的标准和认证体系来限制外国产品进入市场，特别是食品和药品等高度监管的行业。

印度：“Make in India”倡议：印度政府推动这一政策以增强国内制造业，鼓励政府采购优先采购印度制造的产品。

关税和进口限制：印度对某些进口商品设置高关税，特别是电子产品和汽车零部件，以保护本土产业。

巴西：政府采购偏向本土企业：巴西的公共采购通常对本国公司有一定的偏好，特别是在基础设施和技术服务领域。

本地化要求：在一些行业，巴西要求外国公司在本土建立生产设施或进行技术转让，作为市场准入的条件。

加拿大：政府采购中的本地优先：虽然加拿大加入了WTO的GPA，但其政府采购仍然偏向加拿大企业，特别是在省级和市级政府合同中。

环境和社会标准：加拿大通过严格的环境和社会标准来限制某些外国产品的进入，确保竞争的公平性。

这些对等措施通常是国家在面对市场不公平或贸易失衡时所采取的策略，旨在通过保护本国企业和市场来平衡国际贸易关系。各国在实施这些措施时，往往会考虑国际贸易法规和协议，以避免贸易争端，但也会在必要时采取更强硬的立场。

 

来源：荣格-《医疗设备商情》

原创声明：
本站所有原创内容未经允许，禁止任何网站、微信公众号等平台等机构转载、摘抄，否则荣格工业传媒保留追责权利。任何此前未经允许，已经转载本站原创文章的平台，请立即删除相关文章。